（1999年12月）

　　  《教育法》的颁布实施，标志着我国教育事业全面进入了依法治教的新时期。为保障教育法律、法规的贯彻实施，发挥其对教育改革和发展的规范、保障和促进作用，全面推进依法治教，根据省教委的统一部署，我们从1996年开始开展教育执法及监督试点工作。通过三年来的努力，我市教育法制建设工作取得了突破性进展：建立健全了市、县（区）、乡（镇）、学校四级教育法制工作机构；形成了专兼职结合具有一定素质的教育执法队伍；建立和完善了教育法制各项程序性和实体性工作制度；开展了卓有成效的教育执法工作，促进了全市教育的繁荣与发展。在试点过程中，结合我市教育实际和特点，我们突出抓住依法治校这个重点，着力解决建立章程、运作章程这个难点，在制定学校章程、构建依法治校模式上进行了积极实践，并取得了显著成效。
　　  一、加强学习，提高对依法治校的认识
　　  依法治校是依法治教的重要组成部分。依法治校以建章健制、讲究依据、重视程度等为基本特征，与以往的行政管理方式有着本质的不同，要求教育行政部门转变职能，依法行政，要求学校实现由行政管理向依法管理转变。而要真正实现这种管理职能、管理方式的根本转变，往往取决于领导者的认识程度和水平。因此提高各级教育行政部门和学校领导对依法治校意义、目的的认识，理解和掌握依法治校的内容、方法是实施依法治校的重要前提。
　　  为切实提高认识，转变观念，我们采取举办学习班、分期培训、请专家专题讲座、重点问题集中辅导、组织考察等形式，强化了依法治校的学习宣传工作，把法制教育与推进依法治校有机结合起来，收到了较好效果。1997年我们编写了《教育普法材料汇编》一书，作为学习教材发到每一个领导干部和教师手中。三年来，我们举办市、县（区）教育行政干部、校长法制培训班共12期。通过不断的学习和培训，提高了广大干部的法律素质和对依法治校的认识。使各级领导干部充分认识到：实施依法治校是全面推进依法治教的需要。依法治教是依法治国方略在教育领域的具体体现。学校作为实施教育教学活动的机构，担负着为我国社会主义事业培养建设者和接班人的重任。学校是教育法律关系中最重要的主体，推进依法治教必然要落实依法治校。因此，依法治校是依法治教的重要组成部分。实施依法治校是适应新型教育法律关系的需要。随着社会主义市场经济体制的建立，教育法律关系出现了横向型的民事法律关系和纵向型的行政法律关系并存的新格局。处理和调解这些新型教育法律关系，仅靠行政手段是不行的，还需要运用法律手段来调整。学校作为独立法人不能仅依赖于行政管理部门，更要依照法律参与各种民事活动，维护学校的合法权益。实施依法治校是建立现代学校管理制度的需要。旧体制下的学校管理缺乏必要的法律依据和客观、科学的规范，属于经验型管理。而依法治校体现出管理的科学化、法制化、规范化特点，实施依法治校，可以有效地激发学校内部活力，保障学校工作高效运行，更能适应新体制下的教育改革和发展。
　　  教育行政部门和学校领导认识的提高和统一，为全面推进依法治校奠定了坚实的基础。教育行政部门和学校同时采取了具体有效的措施积极推进依法治校。
　　  教育行政部门着重抓了三个方面工作，一是进一步明确教育行政管理职责。把部门的管理职能划分到每一个科室和岗位，确立了各自的责任范围、类别内容、标准依据；二是规范教育行政行为。规定机关行政人员必须按法定要求和程序行使权力，履行义务，认真维护学校的法律地位；三是充分简政放权。将经费使用、中层干部任免、教师聘任、招生等很多原先由行政部门管理的工作都放权到学校，突出行政管理部门的决策、指导、监督职能，保障学校办学自主权的落实。
　　  各级各类学校在统一认识的基础上，进一步理清工作思路：一是把依法治校贯穿于学校管理过程的始终，统领学校的各项工作和工作的方方面面；二是学校管理行为要注重法律依据，不以是否合理、合情来判断行为的对错；三是学校管理要重视程序，各部门要各负其责，各司其职，协调配合，形成一个运作顺畅的领导体系；四是依法治校要强化民主管理，建立有效的监督机制。
　　  二、建立章程，完善学校内部管理制度
　　  《教育法》第二十六条明确规定学校必须建立学校章程。建立学校章程、完善各项规章制度是实施依法治校的重要基础。
　　  （一）依法制定学校章程。学校章程是为保证学校正常运行，针对学校重大的、原则性问题，作出全面规范而形成的自律性基本文件，是依法治校的基本依据。制定学校章程及确定章程的法律地位，既是贯彻实施《教育法》的要求，也是实现学校按章程自主办学、自我约束、自我发展的根本保障。因此，我们把制定学校章程作为推进依法治校这一重点工作中的难点，纳入重要议程。由政策法规科牵头组成专门班子进行调研、研讨及蓝本的草拟工作。通过调研和研讨，逐步形成了制定章程的基本原则，即：一要依据国家法律、法规制定章程，不得与国家法律、法规相抵触；二要将法律、法规赋予学校的权利具体化；三要有各校自己的特色；四要体现改革成果。通过草拟蓝本，形成章程的基本框架和主要内容：一是要明确学校的办学宗旨、主要任务；二是要明确校长的职责权限，落实校长负责制；三是要确定学校的决策机构，成立校务委员会；四是要理顺党政关系，注重发挥党组织的政治核心作用；五是要确定教职工、学生的民主权力；六是要确定学校监督机构，发挥教职工代表大会的作用；七是要确定学校的组织机构；八是要确定教育教学、人事、后勤管理等内容。在此基础上，我们举办了学校章程专题培训班，专门讲解制定学校章程的意义、作用及如何制定章程，并同时在五个不同类型、层次的学校进行试点。经过一年的试点后，在全市所有学校全面推开，现在我市各级各类学校均制定了学校章程。通过制定章程明确了学校与行政部门的关系，落实了学校的法律地位；理顺了党政关系，完善与落实了学校的法人制度；理顺了民主与集中的关系，建立与完善了教职工代表大会制度，加强了民主管理；规范了学校的办学行为，保证了学校自主办学、自我发展。
　　  （二）建立与完善各项制度。学校章程是学校管理的基本原则，是纲领性文件。要落实依法治校还必须围绕和依据章程，建立和完善各项配套制度，使之与章程一起形成一个完整的依法管理的体系。
　　  制定民主管理方面的制度。依法治校的核心是实施民主管理，相应的民主管理制度是实现民主管理的保证。我们加强了民主管理方面的制度建设。由学校办公室依据学校章程制定了校务委员会工作制度；由学校工会制定了学校教职工代表大会制度，明确机构人员组成、选举办法、职责权限、会议的程序、召开的时间等内容。另外，我们还建立和完善了民主生活会制度、代表联系卡制度、教职工评议制度、办事公开制度等民主监督制度。
　　  制定常规管理方面的制度。指导学校依据章程，建立健全了教育教学、后勤管理、教师队伍等常规实体性制度。市师范学校制定学生管理制度22项、行政管理制度33项、常规工作制度32项、专用教室管理制度33项，共120项制度，全面规范了学校各项工作。市实验中学加强教育教学行为的规范，新制定了《教师职业道德规范》、《教师竞争上岗淘汰制》、《教学质量评价制》等制度，使各项工作有章可循，有法可依。
　　  制定岗位责任制度。全区各所学校按学校设置的岗位，大体上制定了4个层次、60余个岗位责任制，全面规范了各岗位的工作范围、职责及权利。有的学校还对一些兼职的岗位也明确责任，如专用教室负责人职责、代班、值日、值宿等职责，使教职工无论是本职工作，还是兼职工作，甚至是承担一项临时工作都要明其职，尽其责。另外，全区各所学校还建立了工作责任制度，如决策责任制、工作质量考评制等制度，为教职工依法履行职责提供了保证。
　　  制定法律救济方面的制度。法律救济是指通过一定的程序和途径裁决社会生活中的纠纷，从而使权益受到损害的相对人获得法律上的补救。在学校内部实施法律救济，正是深入推进依法治校的保障性措施。我们在试点的基础上，在全市范围内统一制定了教师校内申诉制度、教师校内调解制度、学生校内申诉制度、学生校内调解制度。统一印制了格式规范、内容完整的校内用法律救济文书，共8个类别。各级各类学校都成立了教师、学生的申诉、调解委员会，下设办公室，切实有效地维护了教师、学生的合法权益。
　　  以上制度的建立和完善，从学校管理的各个方面构成协调配套的校内管理体系，为开展依法治校提供了依据和保证。
　　  三、强化管理，保障依法治校的实施
　　  建立学校章程，完善各项规章制度，只是实施依法治校的基础工作，更艰巨、更关键的是如何运行的问题。如果不改变制度只写在纸上、贴在墙上的状况，就不能真正实现管理方式的转变，就不能实现依法治校。建立能够保证学校章程及各项制度得到落实的领导体制，强化学校管理，是保障依法治校顺利实施的关键。
　　  （一）理顺关系，构建科学的管理体制。学校管理体制是对学校内部设立的主要管理机构及其职能的总称。建立科学、合理的内部管理体制，是学校健康发展的必然要求，是实施依法治校的重要保证。为建立适应依法治校的管理体制，我们指导学校着重理顺三个关系：一是理顺党政关系。一方面要保证校长负责制得到落实，充分发挥校长对学校教学和行政工作统一领导、全面负责的作用，另一方面又要充分发挥党组织在学校工作中的政治核心作用，使党政领导相互支持，相互配合，增强班子的凝聚力和战斗力；二是理顺民主与集中的关系。学校重大问题的决策都要实行民主集中制原则，即在民主基础上实行集中，先民主后集中。有效调动广大教师参与民主管理的积极性，保证政令的畅通和决策的顺利实施；三是要理顺执行与监督的关系。执行是对决策、政令的贯彻和实施，而监督则是执行的有力保障，能否实施有效监督，将直接影响到执行的效率和质量。因此我们指导学校建立了党支部、教代会等监督制度与机制，在决策落实和执行中加强监督、逐步形成了“校长负责制，党支部发挥政治核心作用，教代会参与民主管理”的校内管理体制。
　　  （二）发扬民主、实施有效的民主管理。依法治国的根本任务就在于保障社会主义民主，没有社会主义民主，就没有真正意义上的依法治国。同样，在学校管理运行中没有民主就谈不上依法治校，加强学校民主政治建设是依法治校的必然要求。因此我们在推进依法治校工作中积极贯彻民主原则，不断提高民主参与管理的水平。
　　  强化民主决策。学校的一项决策，轻则影响教职工工作的积极性，重则影响学校的教学质量和办学效益乃至学校的生存与发展，所以决策至关重要。而以往领导决策形式简单，不讲程序，领导班子研究后即可出台，即使决策失误，造成损失，也不承担责任，使得领导决策不慎重，甚至想当然。为减少决策的失误，规范领导决策行为，我们在实施民主管理上，规定了民主决策程序，做到决策前先考察论证，广泛听取意见，领导提出自己见解，再由校务委员会讨论，形成最后决定。遇到有关学校重大问题及涉及教职工利益的事，还要经过教职工代表大会讨论通过方可实施。这样做可以有效地避免决策的失误。如师范学校在实施后勤管理改革中，学校领导确定了学校后勤服务社会化的工作思路，然后派有关有员到外地学校进行考察与学习，归来后再组织有关人员多次研究论证，提出后勤管理改革实施意见，并提交教职工大会讨论，最后通过了《辽源师范学校后勤管理改革实施方案》并付诸实施。撤销了原伙食科、服务公司两个机构，成立了饮食服务中心，变原来的集体经营形式为个体承包经营形式，使后勤工作增加了活力，收到了预期效果。实践证明，决策是正确的，改革是成功的。
　　  强化民主监督。没有民主监督就失去了民主管理的本质意义，也不可能实现真正的民主，为此我们在实施民主管理中加强了民主监督的力度。对师生、社会关注的热点、难点问题，学校均采取公开进行的方式，让每项工作均在群众的监督下公开实施，充分调动教职工参与监督的积极性。如市实验中学在教师职称评定工作中就实施了有效的民主监督。教职工的职称评定涉及到每个人的切身利益，深受教职工关注，可谓热点问题。学校把此项工作放在群众监督下进行，由教职工民主选举部分代表组成监督小组，参与教师职称评定的全过程，随时可提出意见。这样做充分保证了职称评定工作的公正性，使教职工无任何怨言，对评审结果非常满意。
　　  经过三年的实践和探索，我们虽然在制定学校章程、探索依法治校模式方面取得了一些实质性进展，但按依法治校的要求，今后的任务还相当繁重，我们将不断加大工作力度，改进工作方法，努力在推进依法治校的实践中做出更大贡献。
　　  （本文选自《吉林省教育工作会议经验交流材料》1999年12月）